בשער-קהילה אקדמית למען החברה בישראל בשער בפייסבוק - קהילה אקדמית למען החברה בישראל בשער - קהילה אקדמית למען החברה בישראל בשער - קהילה אקדמית למען החברה בישראל
דף הבית   |   על בשער   |   פעילויות בשער   |   ספר אורחים   |   צור קשר      רשימת תפוצה
 
 
 > שלח שאלה למומחה
 
 
 
     כל התחומים
     
     
     
     
     
     אסטרופיזיקה
     הנדסת חשמל
     הנדסת מזון
     כימיה
     פרקינסון
     ננוטכנולוגיה
     הנדסה
     מדעי המחשב
     כימיה
     ביולוגיה
     פיזיקה
     רפואה
     מתמטיקה
     מדעי הסביבה
     גיאוגרפיה
     מוט"ב
     הוראת המדעים
     אזרחות
     כלכלה
     היסטוריה
     משפטים
     פסיכולוגיה
     תנ"ך
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 > בשער האזרחות
 
 
 > הרצאות מומחים ברשת
 
 
 > רשימת תפוצה
 
 > חתום בספר האורחים
 
 > כניסה לשואלים רשומים
 
 
 > English
 
השלטון המקומי הערבי - דילמות ואתגרים
מאת: פרופ' ראסם ח'מאיסי , אוניברסיטת חיפה   |   שאל שאלה אודות המאמר
סדרה: השלטון המקומי בישראל

מבוא


בחודש נובמבר 2008 נערכה מערכת בחירות ברשויות המקומיות. בישובים הערבים הגיע שיעור ההצבעה ליותר מ-95 אחוזים. שיעור הצבעה גבוה זה יכול להתפרש כהתחזקות הדמוקרטיזאציה בקרב האוכלוסייה הערבית, או לחלופין התגברות מעורבות התושבים בעיצוב מרחבם והשתתפותם בתהליכי קבלת ההחלטות לעיצוב מרחבם ובכך ממשים את זכותם לייצור את סביבתם הפיסית, החברתית והכלכלית דרך הבחירות ושליחת נציגיהם לניהול הרשויות המקומיות ביוביהן. מול פרשנת זו עומדת הפרשנות האחרת המתמקדת בדפוסי ההתנהגות ומבנה החברה הערבית בהיותה עדיין חברה מסורתית שיוכית המאורגת במסגרות חמולות המתפקדות כמסגרות סוציו-פוליטיות. כל חמולה רוצה לשלוח, או לחלופין כל מועמד הרוצה להבטיח את בחירתו לרשות המקומית מגייס את בני החמולה ומארגן אותם בכדי להצביע לו. הרשות המקומית בהיותה מנגנון שלטוני מקומי המגייס משאבים ומחלק אותם לפי מאזני הכוח ביישוב. מאזן הכוח מתבסס על הכוח החמולתי. אפילו מפלגות שבוחרות ושולחות את מועמדיהן להתמודדות על השלטון המקומי, גם מתבססים על המבנה החמולתי ומגייסים אותו בכדי לזכות בבחירות המקומיות. כך, השלטון המקומי הערבי מתפקד על פי החוקים, התקנות והכלליות האוניברסאליים, אך תהליכי קבלת ההחלטות וחלוקת המשאבים מושפע מהסדר החברתי, פוליטי מרחבי מקומי המושבע גם מהרכב החמולתי/ ומוקדי הכוח החברים השיוכיים. כך שלמרות תהליך העיור העוברת אותו האוכלוסייה הערבית עדיין החברה הערבית מתנהגת לפי דפוסי מסורתיות ולפי מסגרות שיוכיות. מצב זה מתרחש על רקע מדיניות הממשלתית שאינה מעמידה משאבים מספיקים שיענו לצורכי האוכלוסייה הערבית ומפלה אותו בהשוואה לרשויות המקומיות היהודיות. הסדר החברתי והניהולי המקומי בנוסף למדיניות השלטון המרכזי עומדים בסיסי בעיותיהן של הרשויות המקומיות הערביות, אומנם לא באותה רמה בכל היישובים ובכל האזורים. מצד שני תנאים מבניים מתווספים ומשפיעם על הפחתת ההזדמנויות לפיתוח היישובים הערבים.



רוב הרשויות המקומיות בישראל ביישובים הקטנים והפריפריאליים, בכלל זה הרשויות המקומיות הערביות, נתונות במשבר שלטוני, מנהלי ותקציבי (אלעזר וקלכהיים, 2001; ח'מאיסי, 2008). משבר זה נובע ממדיניות השלטון המרכזי, שמעמיסה על השלטון המקומי בלי להעמיד לרשותו את הכלים
הניהוליים והפיננסיים הדרושים, וכן מכּשלים בהתנהלותן של הרשויות המקומיות (בן אליא, 1999; ג'אנם ועזאיזה, 2008 ). אף שהמשבר מאיים על עצם יכולתן של כלל הרשויות המקומיות למלא את ייעודן באספקת שירותים בסיסיים, קיימים הבדלים מובהקים מבחינה זאת בין הרשויות לבין עצמן. המצוקה החריפה במיוחד מאז 2003 עקב שינוי במדיניות התמיכות של השלטון המרכזי וגיבוש מדיניות כלכלית של קיצוצים. הרשויות המקומיות הערביות במיוחד, והחלשות הנמצאות במשבר ובמצוקה מתאפיינות בהעדר יכולת לספק שירותים בסיסים כגון איסוף אשפה סדירה, אספקת מים סדירים, טיפול ואחזקה שוטפת במערכות התשתיות הרטובות והיבשות בתחום שיפוטן ובסביבת האזרחים. מצב משבר המתבטא גם באי תשלום סדיר של משכורות עובדים, בשביתות של עובדים, אי יציבות במערכת הפוליטית המקומית, ומאבקים וסכסוכים בין העובדים, המנהלים וראשי הרשויות, ואי יכולת לגבות את המסים על פי חוק. טיפול השלטון המרכזי במשבר השלטון המקומי בכלל ובמצוקתן של הרשויות המקומיות הערביות מתמקד בממדים טכניים, בפרוצדורות המעמיקות את המשבר ולא מאפשרים טיפול מערכתי כולל בכדי להתמודד עם מצוקתן של הרשויות המקומיות.


הרשויות המקומיות הערביות נתונות במצב הגרוע ביותר (רזין,2002). אחת התוצאות היא שהאוכלוסייה הערבית בישראל סובלת מבעיות ומאי-שוויון ברור ביינה לבין הרשויות המקומיות היהודיות. השפה והשיח המוצג כהסבר למשבר זה הינו דואלי. הממשלה טוענת כי ההסבר לפערים ולאי השוויון הקיים בין הרשויות המקומיות קשור בהתנהלותן של הרשויות המקומיות שעדיין פועלות לפי דפוסים מסורתיים וקיים בזבוז של משאבים ואי גביה של מיסים מהתושבים. לעומת זאת נציגי הציבור הערבי וראשי הרשויות המקומיות הערביות מסבירים את הפערים בגלל מדיניות ממסדית מובנת ועקבית המפלה אותם, בכלל זה אי העמדת משאבים הולמים בגלל שיוכם ומעמדן הלאומי-חברתי. כך שמצבן המדרדר קשור במעמדן הפוליטי וגם מחוסר משאבים מוקצים להם ממשרדי הממשלה. משאבים אלה כוללים משאבים פיסיקאליים, מרחביים, תכנוניים. מה עוד הם חסומים בגלל מדיניות זו.


מאמר יציג בקיצור את חלק ממאפייני השלטון המקומי הערבי בישראל, גם יציג בקצרה את סיבותיו וביטוייו של הפערים ואי-השוויון בין הרשויות הערביות ליהודיות. בממר ננסה להציג ולסכם מספר דילמות ואתגרים העומדים בפני השלטון המקומי הערבי. נפתח ברקע עיוני על יחסי השלטון מרכזי ומקומי בכלל ונדגים במציאות הנוהגת בישראל בהתייחס ליישובים הערבים, נמשיך בהצגת הגורמים לאי- השוויון המוניציפאלי בקרב הרשויות היהודיות והערביות, ונסכם בהצגת מגמות המעמידות את הדילמות והאתגרים במקרה של המשך אי- השוויון בין הרשויות המקומיות היהודיות לערביות. זאת, כחלק בלתי נפרד מאי- השוויון והאפליה הממוסדת והמבנית בישראל בין יהודים לערבים בכל הנוגע לחלוקת המשאבים ולנגישות הדיפרנציאלית על בסיס מגזרי ולאומי.


פערים בין רשויות השלטון מקומי - מבט כללי


רשויות מקומיות קטנות ואלה הנמצאות בפריפריה בכל מקום בעולם סובלים ממשבר כלכלי ומשילות. משבר זה הוא תוצאה של תנאים מבניים הקשורים בגודל, מיקום ומבנה של החברה והרשות המקומית שאינם מצילים רשויות מקומיות אלה ממצב המשבר. מצבן של הרשויות המקומיות הערביות אינו יורד מסדר היום הציבורי והפרטי בישראל. קיימת הסכמה רחבה שרשויות אלה נמצאות במשבר פיננסי, ניהולי המדרדרים אתם למצב מצוקה ומשבר משילות (ח'מאיסי, 2008). השאלות העומדת לבחינה הינן: מה הגורמים והמניעים להתהוות המשבר והמצוקה?, מה הם המגמות הקיימות- המתרחשות, איך ניתן למתן מצב המצוקה ולהפחית את המשבר? אם לא לסלקם בכלל. בכדי לענות על שאלה זו, נציג קודם מאפייני שלטון מקומי בכלל הגורמים לכניסה למצב של קשיי ניהול ונדגים ממציאות היישובים הערבים בישראל.


השלטון המקומי מתאפיין בשלוש ממדים עיקריים המשפיעים על קיומן ותפקודן של רשויות מקומיות. בכל ממד ניתן לזהות מכלול של פערי תפקוד, ייצוגיות, חלוקת משאבים וביזור שלטוני וכו'. להלן נסקור בקצרה את שלושת הממדים:

א.הממד הטריטוריאלי, הכולל שלושה משתנים עיקריים: מספר הרשויות המקומיות, שטחה של הרשות המקומית שהוא הביטוי הממשי לקביעת גבולותיהן של הרשויות המקומיות, מיקומה המרחבי של הרשות המקומית. מערכת שלטון מקומי יכולה להיות מפוצלת גם בגלל נסיבות גאו-פוליטיות והיסטוריות , ועל כן אנו עשויים לפגוש מבנה מרחבי של שלטון מקומי עם מספר רב של רשויות מקומיות קטנות, או אחר שבו ליד רשויות מקומיות גדולות קיים מספר רב של רשויות מקומיות קטנות סמוכות. בישראל 230 רשויות מקומיות, בהן 79 רשויות ערביות (ראה טבלה מס' 1). יש הגורסים כי פיצול זה הוא אחד הגורמים לצמיחת הפערים ולאי-השוויון בין רשויות מקומיות ערביות ליהודיות. בממד הטריטוריאלי נכללת גם יצירת מפת הרשויות המקומיות וקביעת גבולותיהן המוניציפאליים והתכנוניים. האופן שבו השלטון המרכזי מתכנן ומנהל את חלוקת משאב המרחב בין הרשויות המקומיות הוא שיוצר הבדלים ופערים בין רשויות מקומיות בזיקה אל; גודלן, חוזקן, מסורתן המוניציפאלית ובשיוכן האתני והלאומי.


טבלה מס' 1: התפלגות הרשויות המקומיות בישראל
לפי מעמדן ושיוך מגזרי 2006*



יהודיים


(כולל ערים מעורבות)

ערבים

סה"כ

מספר

אחוזים

מספר

אחוזים

מספר

אחוזים

עיריות

57


38.0


12


15.2

69


30.0

מועצות מקומיות

47

31.0

64

81.0

111

48.3

מועצות אזוריות

45

30.0

3

3.8

48

20.9

מועצות מקומיות תעשייתיות

2

1.0

--

--

2

0.8

סה"כ

151

100

79

100

230

100

· אין הטבלה כוללת רשויות מקומיות ישראליות בגדה המערבית וגם לא כוללים רשויות מקומיות ברמת הגולן.

· אין הטבלה כוללת את הכפרים הלא מוכרים הנמצאים ללא מעמד מוניציפאלי בנגב הכוללים אוכלוסייה של כ-80 אלף נפש החייב בנאי מצוקה.

מקור: עובד מתוך נתוני למ"ס 2006.



כשמדובר ברשויות מקומיות קטנות, חסרות כוח פוליטי ומשתייכות למיעוט לאומי או אתני, השלטון המרכזי מצמצם לרוב את תחום שיפוטן ושטח תכנית המתאר שלהן. מסתבר כי אף שהרשויות הערביות מונות כשליש מהרשויות המקומיות בישראל, תחום שיפוטן הוא רק כ- 3% מכלל שטח המדינה (ראה טבלה 2 להלן) (ח'מאיסי, 2008ב; רזין וחזאן, 2001).


בחינת התפלגות הבעלות על קרקע בתחומי שיפוט הרשויות המקומיות הערביות שנאמד שטח שיפוטן בכ- 617 אלף דונם, רק כמחצית משטח זו הוא בבעלות פרטית. שאר השטח הוא אינו פרטי.כמעט עשירית משטח הקרקע בתחומי השיפוט של הרשויות המקומיות הערביות הבעלות מוגדרת לא ידועה. הכוונה היא שהבעלות על קרקעות אלה עדיין לא מוסדרות בין המדינה לפרטיים. סוג זה מוכר בשם קרקע בסכסוך. כמו כן, כ-17 אחוז הן שטח בניהול ממ"י הכוונה לקרקעות שאינם בבעלות מדינה אלה המדינה מנהלת אותם בעיקר קרקעות קק"ל. קרקעות אלה הקצאת לפיתוח היישובים הערבים תלויה במגבלות מנהליות (פירוט ראה טבלה מס' 2).

טבלה מס' 2: התפלגות הבעלות על השטחים בתחומי שיפוט של 78 רשויות מקומיות הערביות בישראל לפי מחוז בדונם ובאחוזים בשנת 2005

מחוז

שטח שיפוט הרשויות

ניהול ממ"י

ממ"י ואחרים

רשות מקומית

פרטי

לא ידוע

צפון

ד'

416580

86337

80852

2696

229231

17464

%

100

20.4

19.4

0.7

55.0

4.2

חיפה

ד'

78385

9119

18332

1497

44009

5426

%

100

11.6

23.4

2.0

56.1

6.9

מרכז

ד'

65584

5571

19634

810

34886

4683

%

100

8.4

30.0

1.2

53.2

7.2

דרום

ד'

56462

3288

12021

517

2637

37999

%

100

5.8

21.3

0.9

4.7

67.3

סה"כ

ד'

617011

104315

130839

5520

310763

65574

%

100

16.9

21.2

0.9

50.4

10.6

מקור: חושב מדוח מינהל מקרקעי ישראל, תכנון ושיווק במגזר הלא יהודי 2006-2000, 2005, ירושלים.

הבעלות על הקרקע ומדיניות התכנון בנוסף לחסמים פנימיים וחיצוניים (חמאיסי, 2005) שצמצמו את המוביליות של האוכלוסייה הערבית ותרמו להתהוות תהליך עיור עצור בהן. חסמים אלה הגבילו את ניצול תחומי שיפוט של הרשויות המקומיות הערביות, והגדילו הצפיפות בהן. הנתונים מראים שרוב השטח הבנוי של היישובים הערבים מנוצל למגורים. פחות מאחוז וחצי מנוצל לשימושים ציבוריים (חינוך, רווחה, פנאי וספורט), ופחות מאחוז אחד לשימושים כלכלים ומסחר (חישוב מתוך נתונים של משרד הפנים ולמ"ס, : www.cbs.gov.il2004). כך הופכים רוב היישובים הערבים למעין ערי שינה, בהם גרים בצפיפות גבוה עם מחסור בשטחים המיועדים לצורכי ציבור. המסייר ביישובים הערבים עד לתופעה שאינה תואמת את הפרספציה שהיישובים הערבים הם כפריים, בהן הצפיפות נמוכה. אחד המניעים לצפיפות הגבוהה והעדר שטחים לצורכי ציבור הפרוסים במרחב של היישוב היא הבעלות הפרטית על הקרקע.
בטבלה 3 להלן ניסיון להציג את היקף השטחים המנוצלים לפיתוח בתחומי מדגם של יישובים הערבים, והיקף הצפיפות בהן לעומת התפלגות ניצול השטחים לפי שימושים ראשים מגורים מול שטחים כלכליים. שאר השטחים בתחומי שיפוט עדיין לא מפותחים (חקלאיים, יערות), ואף ניתן לזהות כי חלק משטחים אלה אף לא מותר הפיתוח היישובי בהן.


טבלה מס' 3 : ניצול שטחים למגורים בתחומי שיפוט של יישובים ערביים נבחרים בשנת 2004


יישוב

גודל אוכלוסייה באלפים 2003

שטח תחום שיפוט מאושר קמ"ר

צפיפות מגורים נפשות לשטח בנוי נפשות/קמ"ר

שטח מגורים מאושר בנוי קמ"ר

שטח שימושים כלכליים תעשיה ומסחר

שטח

%

שטח

%

רהט

35.8

9.206

12.759

2.807

12.8

0.382

4.1

טייבה

31.2

18.487

10.856

2.878

15.4

0.347

1.8

טמרה

24.7

29.320

8783

2.815

9.6

0.215

0.7

ג'דידה מכר

16.9

8.898

13.166

1.280

14.3

0.026

0.3

כפר כנא

16.6

10.076

10.112

1.638

16.3

0.165

1.6

יפיע

15.8

3.984

11.559

1.370

33.5

0.086

2.1

כאבול

8.9

7.174

10.318

0.864

12.1

0.018

2.5

דייר חנא

8.2

9.157

12.642

0.646

7.1

0.008

0.08

משהד

6.5

7.423

10.981

0.594

8.1

0.010

0.01

כפר ברא

2.4

2.058

8695

0.276

13.4

0.020

0.01

מקור: חושב מתוך נתונים של משרד הפנים ולמ"ס 2004. אתר: www.cbs.gov.il



הממד הטריטוריאלי גם כולל את המיקום המרחבי של הרשויות המקומיות. רשויות מקומיות הנמצאים במרכז הגיאוגרפי של המדינה, נהנות מיתרונות מיקום ומהתכנסות של עסקים ופעילויות כלכליות בתחומן. כנגד זאת, רשויות שנמצאות בפריפריה סובלות מבריחת פעילות כלכלית, שירותים מנהליים ועסקיים, וכן מבריחה של אוכלוסייה חזקה. רוב הרשויות המקומיות הערביות נמצאות באזורי הפריפריה של המדינה וסובלות משוליוּת כלכלית ופוליטית מסיבות שאין זה המקום לפרטן (ח'מאיסי, 1995; 2008). רשויות אלה כוללות יישובים ערביים כפריים שבעבר תפקדו כל אחד כקהילה נפרדת. אשר לאוכלוסייה הערבית בערים מעורבות (מדובר בעשירית מהאוכלוסייה הערבית בישראל), שהמנהל המוניציפאלי שלהן כולל רוב יהודי, אוכלוסייה זאת סובלת מאפליה כפולה - ברמת השיוך הלאומי הארצי וברמת השיוך הלאומי העירוני-מקומי (ח'מאיסי; 2008א). מבנה ויחסי השלטון המרכזי המקומי בישראל, מייצרים מבנה מרחבי קוטבי בין שתי רמות השלטון (רזין, 2003).


ב. הממד הפוליטי - ממד האוטונומיה הפוליטית הנגזרת מהביזור השלטוני ומעצמת השלטון המקומי. על פי קלארק (Clark, 1985), לאוטונומיה המקומית שני מאפיינים עיקריים: החופש המוקנה לרשות המקומית להגדיר יעדים, מדיניות ותחומי פעולה בהתאם לאינטרסים שלה; יכולתה של הרשות המקומית לפעול ללא התערבותו או מעורבותו של הדרג שמעליה בתחומים שהוגדרו והוכרו כתפקידה. גם בנוגע לממד האוטונומיה הפוליטית קיימת דיפרנציאליות בין הרשויות המקומיות. מידת האוטונומיה שלהן מושפעת מהמבנה, הבגרות והיציבות השלטונית של המדינה ומהאידיאולוגיה הסוציו- כלכלית והפוליטית הנקוטה בה. רשויות מקומיות חזקות ומבוססות, שראשיהן הנבחרים מייצגים קהילה אמידה, מבקשות להן יותר אוטונומיה. רשויות מקומיות חלשות, שמשתייכות אתנית ולאומית לקבוצת מיעוט, נמצאות בדילמה: האם יבקשו יותר אוטונומיה פוליטית ובכך יפגעו ביכולתן התפקודית לספק שירותים, במצב שבו השלטון המרכזי תומך ביתר אוטונומיה לשלטון המקומי, אך אינו מעמיד לרשותו את הכלים והמשאבים לכך. מאז 1977, הרשויות המקומיות בישראל נהנות מיתר אוטונומיה פוליטית. קיומן של בחירות ישירות לכהונת ראש הרשות העצים את כוחם של ראשי הרשויות, ועם זאת לא גדלה האוטונומיה של הרשויות עצמן. הרשויות המקומיות הערביות שהיינו מצפים שייהנו מהאוטונומיה שמקבלים כחלק ממימוש מדיניות הביזור וקבלת אחריות מול השלטון המרכזי, אך בגלל חוסר משאבים ואי זמינות כלים בידם למימוש אוטונומיה זו, הופכים להיות תלויים יותר בשלטון המרכזי. הדילמה של הרצון של אוטונומיה לעומת התגברות התלות עומדת מול האתגר לספק שירותים לתושבים.


ג. הממד הפיסקלי, מגדיר את מקורות המימון של הרשויות המקומיות, ובהיעדר משאבים פיסקאליים, האוטונומיה הפוליטית שלהן תהיה מוגבלת.
מידת האוטונומיה הפוליטית או/ו הכלכלית היא שקובעת את מידת סמכותה של הרשות המקומית להגדיר את גובה המסים, את סוגיהם ואת שימושי הקרקע לשם הגדלת הכנסותיה של הרשות. במקרה הישראלי, השלטון המרכזי הוא שקובע את שיעורי הארנונה ואת סוגי המסים שהרשויות המקומיות רשאיות לגבות או להטיל. מס רכוש נגבה על ידי השלטון המרכזי, ואילו מס השבח ואגרות הבנייה נגבים על ידי מוסדות תכנון, שהן מתנהלות לפי בסיס חוקי התכנון והבנייה. רשויות מקומיות קטנות, שאינן מוגדרות כמרחבי תכנון עצמאי, (ולקבוצה זו משתייכים רוב היישובים הערביים), ההכנסות ממסים, היטלים ואגרות פיתוח הן מוגבלות, ורשויות מקומיות חלשות תלויות אפוא במענקים מהשלטון המרכזי, מה שמקטין כמובן את האוטונומיה הפוליטית שלהן. יתר על כן, היות והמענקים והתמיכות מטעם השלטון המרכזי אינם מחולקים על פי נוסחה ברורה, אלא בעקבות משא ומתן והחלטות אד-הוק שמקבלים האחראים בשלטון המרכזי (רזין, 2003), נציגי רשות מקומית שאין להם נגישות למקבלי ההחלטות, נהנים ממשאבים פחותים, אם בכלל.


אי-השוויון בין מערכות השלטון המקומי גם מושפע מהתרבות הפוליטית וממנגנוני הניהול של השלטון המקומי. הניהול המוניציפאלי מושפע משני סוגים של תרבות פוליטית - מודרנית לעומת מסורתית. הדפוס המודרני דוגל בהפרדה בין הדרג הפוליטי לדרג הניהולי והמקצועי, בשקיפות, ביעילות ובניצול מיטבי של משאבים כדי להשיג יעדים מוגדרים, ובבחירה על בסיס קישורים ועמדות ( .(Pollitt & Bouckaert, 2000 בדפוס המסורתי, שבו ההפרדה בין הדרג המקצועי לפוליטי היא מטושטשת, הפוליטיקה מתבצעת על בסיס אינטרסים שיוכיים משפחתיים, חסרות שקיפות ויעילות, המינויים מתבצעים על בסיס קשרים וקבלת ההחלטות אינה מושתתת על נהלים מסודרים. ההבדלים בין הדפוס המודרני והמסורתי בשלטון המקומי מולידים אי-שוויון ופערים בין רשויות מקומיות שמתנהלות על פי אחד משני הדפוסים. תרבות פוליטית מסורתית מייצרת בזבוז משאבים והתנצחות בין כוחות פוליטיים שיוכיים מקומיים על חלוקת משאבים מוגבלים, ובעקבות כך נפגעות אפשריות הצמיחה וכן התחרות המזורזת על משאבים ניידים, במיוחד בעידן הגלובליזציה (Moulaert, Rodriguez & Swyngedouw, 2003 ).


המדדים התיאורטיים שמנינו כאן מסבירים את התשתית הרעיונית להתהוותם של אי-שוויון ופערים בשלטון המקומי בישראל בכלל, ובין הרשויות המקומיות היהודיות לערביות בפרט. המאפיינים והנסיבתיות של השלטון המקומי הערבי (ראו להלן) עוד מגבירים את אי-השוויון הקיים ממילא.

נטל תקצוב ומחסור בהכנסות עצמיות


הפערים ואי-השוויון בין הרשויות המקומיות היהודיות והערביות (בכלל זה הרשויות המקומיות המוסלמיות, הנוצריות, הדרוזיות והבדויות לפי הסיווג הנוהג אצל הממסד הישראלי ) מקורם
במדיניותו של השלטון המרכזי המפלה לרעה את הרשויות המקומיות הערביות. זאת, נוסף למאפיינים המבניים והתפקודיים של השלטון המקומי הערבי ולתרבות הפוליטית המסורתית הנהוגה בו (חמאיסי, 1994). המדיניות המפלה התבטאה בהקצאה מוגבלת של משאבים כספיים ומענקים מטעם השלטון המרכזי לרשויות המקומיות הערביות, בעיקר עד סוף שנות ה- 80
של המאה שעברה. אכן, בין השנים 1993 ו- 2000 חל גידול יחסי במשאבים הכספיים שהשלטון המרכזי העביר כמענקים לשלטון המקומי הערבי, אך משנה זאת ואילך חל צמצום במשאבים שהוזרמו לרשויות המקומיות הערביות בצורת מענקי איזון או תקציבים ייעודיים לפיתוח. גם הפלייתן כיום של הרשויות המקומיות הערביות בהקצאת משאבים לא הסתיימה למרות שפחתה בהשוואה לשנות ה- 90 (רזין, 2002).
במקביל, לא חלו שינויים מהותיים בהגדלת הזדמנויות הפיתוח של הרשויות המקומיות הערביות שעשויות היו לתרום להגדלת הכנסותיהן העצמיות. הדילמה והאתגרים של הרשויות המקומיות הערביות גוברות, מצד אחד היקף המשאבים הכספיים והזדמנויות הפיתוח העומדים לראשותם אינם מספקים את צורכי האוכלוסייה הגדלה והמבקשת לשפר את השירותים המוניציפאלית שהיא דורשת, ומצד שני, מצטמצמים ההזדמנויות שאינם מאפשרים לה להגדיל את המשאבים. האתגר העומד איך לייצר משאבים שיספקו את צורכי הרשות המקומית ויענה לביקוש הגדל של שירותים מוניציפאליים בתנאי מחסור ברור.


כאן המקום לציין כי ניסוח מכליל על משבר השלטון המקומי, אינו מייצג נאמנה את השונות במצב המשבר של הרשויות ועומק המצוקה. למשל ההכנסה הממוצעת לנפש מגביית ארנונה על ידי הרשויות המקומיות בכלל בישראל הסתכמה בשנת 2003 ב- 1,754 ₪. אך קיימת שונות בין סוגי הרשויות המקומית (בעיריות 1,950 ₪, במועצות המקומיות, 778 ₪, ובמועצות האזוריות 1,847 ₪). גם בתוך רמות וסוגי הרשויות המקומית באתה קבוצה קיימת שנות. למשל ההכנסות העצמיות בעיר כמו תל אביב היוו 86 אחוזים מההכנסות העירייה, לעומת זאת בעיר הערבית קלנסווה הן היוו 21 אחוזים בלבד מההכנסות העצמיות של הרשות (למ"ס, 2005). בשנת 2003, היו בישראל 17 רשויות מקומיות לא מקבלות מענק איזון מהממשלה שהן כלן יהודיות ומתרכזות באזור המרכז לרוב. רשויות אלה מתבססות על הכנסות עצמיות ומועברות. לעומת זאת כל הרשויות המקומיות הערביות מתבססות על מענק האיזון בכדי להפחית את המשבר הכלכלי שלהן. בשנת 2003, השתתפות הממשלה בהכנסות של 74 רשויות מקומיות ערביות היווה 69 אחוז מסך כל הכנסתן שעמדה על 2,881 מליון ₪, מזה 36.5 אחוז מענק כללי. ההכנסות העצמיות של כלל הרשויות המקומיות הערביות אינה עולה על 31 אחוזים, ממנה 9.1 אחוזים מארנונה. בין הרשויות המקומיות קיימת שונות, אך קשה למצוא חוקיות ברורה בקשר בין רמת ההכנסות העצמיות לגירעונות. ההכנסה העצמת הנמוכה מארנונה, מדגישה את התלות הגבוהה של הרשויות המקומיות הערביות בהשתתפות הממשלה בתקציבן, בכלל זה המענק הכללי. הפחתת העברת תקציב ממשלתי תגביר את משבר הרשויות המקומיות הערביות.

רזין וחזן (2006) במחקרם על חלוקת העושר המוניציפאלי, גילו כי מבין 25 הרשויות המקומיות המובילות בחיוב ארנונה שאינם למגורים לנפש ב- 2002 לא נכללה אף רשות ערבית. לעומת זאת מבין 20 הרשויות המקומיות האחרונות בחיוב ארנונה שאינם למגורים נכללו 16 רשויות ערביות
המהווים כ-80 אחוזים מסך הרשויות החלשות (רזין וחזו, 2006: 28-29).
אומנם כל הרשויות המקומיות הערביות נמצאות במשבר, אך היקף המשבר ומצב המצוקה הם שונים. בחינת הנתונים הכספיים של הרשויות המקומיות מציעים על כך שקבוצת הרשויות המקומיות הערביות עומדים רובם באשכולות הנמוכים של דירוג המעמדות הסוציו כלכלים. מלבד הישוב גיש (גוש חלב) הנמצא באשכול 5 כל הרשויות הערביות נמצאות בדרג 4 ולמטה מאז דירוג הרשויות מבחינה סוציו-כלכלית 1992, 1999, 2003 (למ"ס, 2005).


סך הגירעון המצטבר של הרשויות המקומית הערביות נאמד בכ -1.3 מיליארד ₪, ממנו כ- 850 מליון ₪ בתקציב הרגיל. על פי דוחות מבוקרים של הרשויות המקומיות בשנת 2004, הגירעון השוטף בתקציב הרגיל של 63 רשויות מקומיות ערביות נאמד בכ- 335,882 אלף ₪, בנוסף לגירעון של 284,483 אלף ₪ בתקציב בלתי רגיל. דהיינו, סך הגירעון השוטף נאמד בכ- 620,365 אלף ₪ בשנת 2004, המהווה כ- 18.6 אחוזים מסך ההכנסות של הרשויות המקומיות הערביות באותה שנה. רק שלוש רשויות ערביות קטנות היו בעודף תקציבי באותה שנה בסכומים קטנים מאוד.


בתוך הרשויות הערביות גם קיימת שונות על בסיס שיוך מגזרי ואזור גיאוגרפי. הרשויות המקומיות הערביות הבדויות במחוז הדרום והצפון הן החלשות מבין הרשויות המקומיות ובהן ההכנסות העצמיות מגיעות לפחות מ 10 אחוזים. לכן בין הרשויות המקומיות הערביות קיימת שונות גדולה בהיקף הגירעון וסוגו, אם זה גירעון בתקציב הרגיל או הבלתי רגיל (ראה דוח מרכז השלטון המקומי, נתונים כספיים 2004- תקציב ביצוע, רשויות מקומיות ערביות, מאי, 2006). גירעון מצטבר המגיע לכ- 47.5 אחוזים מהכנסות הרשויות המקומיות הערביות וכ- 42.3 אחוזים מההוצאות מאיים על קיומן של הרשויות המקומיות.


על פי נתוני משרד המסחר והתעשייה, עד שנת 2003 יועדו 66,300 דונם לתעשייה ברשויות מקומיות במחוז הצפון והדרום, מתוכם רק 1,737 דונם (3.2%) נמצאים ב- 20 רשויות מקומיות ערביות ומשווקים מהם רק 1,011 דונם. ב- 2003 שווקו באזור הצפון כ- 550 דונם לתעשייה ברשויות היהודיות ורק 76.9 דונם ברשויות הערביות. לעומת זאת, במחוז הדרום שווקו כ- 1,622 דונם לתעשייה ברשויות היהודיות, לעומת כ- 126.5 בערביות (סיכוי, 2003). בתחום התכנון המרחבי, ייעודי הקרקע ותחומי השיפוט לא חל מהפך. אמנם חלו שיפורים בהרחבת תכניות המתאר של היישובים והרחבות נקודתיות של תחומי שיפוט, אך עדיין רוב הרשויות המקומיות מבקשות להרחיב את תחומי שיפוטן (חמאיסי, 2001; רזין וחזאן, 2001). שני שלישים בקירוב מהרשויות המקומיות הערביות נמצאות בשלבי הכנת תכנית אב/מתאר ליישובים ערבים שקובצו בחמש אשכולות תכנון ביוזמה וניהול משרד הפנים, בנוסף לפרויקט תכנון מתארי של 34 יישובים ערביים שיזמו משרדי הממשלה עם השתתפות מוגבלת של הרשויות המקומיות עצמן. תכניות מתאר אלו משתדלות להציע גישה ותכנים חדשים לתכנון ולפיתוח של היישובים הערביים, אך הן נתקלות בקשיים בתהליך האישור. אף שהן משפרות את תכנון היישובים הערבים כשלעצמם באמצעות הגדלת השטחים המיועדים לשימושי קרקע עסקיים וכלכליים, מוקדם להעריך את תרומתן לסגירת הפערים בין רשויות מקומיות ערביות ליהודיות. מדיניות התכנון ושינוי תחומי השיפוט היא עדיין ריכוזית, ומובן שאין בכך כדי לתרום להגדלת ההכנסות העצמיות של הרשויות המקומיות הערביות. יתר על כן, הרשויות המקומיות הערביות ממשיכות לסבול מהיעדר יתרונות תחרותיים אל מול רשויות יהודיות סמוכות שנהנות מהזדמנויות תכנון ופיתוח של שימושים כלכליים שמעניק להן השלטון המרכזי. על ידי כך גדלים הפערים היחסיים בין הרשויות היהודיות לערביות, אף, שכידוע, קיימים לא מעט פערים גם בשלטון המקומי היהודי בין רשויות במרכז הארץ ובפריפריה.


רוב הרשויות המקומיות הערביות מנהלות יישובים קטנים ונמצאות באזורי הפריפריה. אף שבאזורים אלה, הנסיבתיות המבנית של מיקום וגודל תורמת לצמצום היתרונות התחרותיים בינן לבין הרשויות היהודיות, במקביל גדלים הפערים ואי-השוויון בקרב הרשויות הערביות כשלעצמן.
ניסיונות של רשויות מקומיות יהודיות וערביות לחלוק ביניהן אזורי תעשייה סמוכים על ידי הקמת מנהלות משותפות וחלוקת ההכנסות לא צלחו (למשל: אזור תעשייה אפק בין ראש לכפר קאסם; אזור תעשייה ציפורית בין נצרת עלית לכפר כנא ומשהד; אזור תעשייה תרדיון בין מועצה אזורית משגב לסח'נין; אזור תעשייה בר-לב בין מטה אשר, כרמיאל ומג'ד אלכרום; אזור תעשייה אכסאל הנמצא בתחום שיפוט מועצה אזורית עמק יזרעאל). ההכנסות מאזורי תעשייה אלה ממשיכות לזרום אל הרשויות המקומיות היהודיות, למרות שאזורי תעשיה אלה גובלים ברשויות מקומיות ערבות. קרבה זה יש לה השלכות על אי יכולת של רשויות מקומיות לתכנן, לפתח ולמשוך יזמים ומפעלים אליהן. מה עוד רוב המפעלים הכלליים הן בשליטה יהודית, חלקן בתמיכה ממשלתית וגם מספקים צורכי הצבא שאינן מתמקמים ביישובים הערבים. כך, לא משנה היכולת הניהול של ראש הרשות, עת שאין הוא יכול להתחרות על משאבים שהן מלכתחילה נוטים לטובת היישובים היהודים. דילמה זו מעמידה אתגרים איך בכל זאת במצב הנתון הפוגע ברשויות המקומיות הערביות לזכות בנתח מההזדמנויות. אתגר זה עדיין מחפש דרכי מימוש.


התפלגות האוכלוסייה הערבית בין סוגי רשויות מקומיות


מאז ראשית תהליך המוניציפליזציה ביישובים הערביים בשנות ה-50, אנו עדים לתמורות בתפקודן של הרשויות המקומיות הערביות ובאופן שהן נתפסות בעיני תושביהן. עם הקמת המדינה, היו בישראל רק 4 רשויות מקומיות ערביות: שתי עיריות (נצרת ושפרעם) ושתי מועצות מקומות (כפר יסיף וראמה). בשאר הישובים לא היו רשויות מקומיות והם נוהלו על ידי מסגרות מסורתיות של מוכתארים, שהיו מעין נציגים של השלטון המרכזי ביישובים (רוזנפלד ואלחאג', 1990). כינון הרשויות המקומיות נעשה ביזמת השלטון המרכזי הישראלי כחלק מהחלת המודרניזציה על האוכלוסייה הערבית שנשארה במולדת לאחר 1948. מאז ועד ימינו חלו תמורות בשלטון המקומי הערבי, משלב שבו הרשות המקומית ביטאה את הכוחות המסורתיים הייצוגיים ביישוב (במיוחד עם כינונה), לשלב שבו, במסגרת מימוש מדיניות השלטון המרכזי, היא הפכה למנגנון המספק לאוכלוסייה שירותי חינוך, רווחה ושירותים עירוניים. המנהיגות המסורתית בשלטון המקומי קיבלה עליה את דין הממסד בהקצאת משאבים ומתן מענקים, אלא שלא היו בידה לא היכולת המקצועית ולא היזמה ללמוד את כללי המשחק כדי להגדיל את המשאבים הכספיים והטריטוריאליים. כמו כן, ראשי רשויות אלה נחסמו מהגשה וקבלה של תבעתם בעת
הגמוניה של הממשל הצבאי (לוסטיק, 1985). נציגי ועובדי השלטון המרכזי לא התנדבו, כמובן,
להעביר משאבים בכדי לכסות את צורכיהן של הרשויות הערביות שלא נתבעו על ידי נציגיהן. מצד שני, חל גידול מהיר באוכלוסיית היישובים הללו, ובין 2007-1948 היא הכפילה את עצמה 7 פעמים, ואילו השטח הבנוי של הישובים גדל פי 12 ויותר. התפתחות זו לא לוותה בפיתוח תשתיות ושירותים שידביקו את קצב הגידול, וכך נוצרו פערים התפתחותיים שהרשויות המקומיות, במשאביהן הכספיים הדלים, אינן מסוגלות לגשר עליהם. במקביל חלה עלייה ברמת החיים של האוכלוסייה וברמת ציפיותיה מהרשויות המקומיות כגוף שלטוני וכספק שירותים המייצג את צרכיה. מצב דברים זה מעמיד את הרשויות המקומיות הערביות במבוכה רבה ומהווה בית גידול למכבש לחצים על השלטון המקומי המתנהל על פי סדר יום ותרבות פוליטית מסורתיים. ניסיונן של חלק מהרשויות המקומיות ליישב איכשהו בין צורכי פיתוח תשתיות ובין אספקת שירותים, הטיל אותן לחובות וגירעונות עמוקים הפוגעים בתפקודן. למרות הגידול במענק הכללי של משרדי הממשלה, הרשויות הערביות עדיין נמצאות בתחתית רשימת היישובים עם הכנסה עצמית מארנונה (למ"ס ומשרד הפנים), ולכן הן הנפגעות הראשונות מכל שינוי במדינות התמיכה ומכל קיצוץ במשאבים המוזרמים אליהן מהשלטון המרכזי.


לא כל האוכלוסייה הערבית גרה ברשויות מקומיות עצמאיות המנוהלות על ידי ראשי ראשיות ערביות. אזרחי ישראל הערבים נחלקים בין 4 דגמים של רשויות מקומיות. העיריות מתפלגות בין שתי צורות עיריות עצמאיות ומעורבות. מועצות אזוריות מתפלגות לשתיים מועצות אזוריות עצמאיות ומעורבות, בנוסף למועצות המקומיות העצמאיות והיישובים המנוהלים על ידי עמותות, ועדים מקומיים בחסות המועצה האזורית לכפרים הלא מוכרים. בטבלה 4 להלן נציג בקצרה את המאפיינים של צורות המוניציפאליות המנהלות את האוכלוסייה הערבית ומצבי המשבר של כל אחת מהן.


טבלה מס 4: התפלגות מגורי האוכלוסייה הערבית בישראל (לא כולל מזרח ירושלים) לפי גודל

אוכלוסייה, אזור ומעמד מוניציפאלי סוף 2004.

אזור מגורים

סך הכל

עיריות

מועצות מקומיות

מועצות אזוריות

מספר

אחוז

מספר

אחוז

מספר

אחוז

מספר

אחוז

יישובים ערבים עצמאיים ומעורבים

סך הכול

107

100.0

10

9.3

61

57.0

36

33.7

גליל

74

100.0

4

5.4

44

59.5

26

35.1

משולש

23

100.0

5

21.7

11

47.8

7

30.5

נגב

10

100.0

1

10.0

6

60.0

3

30.0

יישובים מעורבים

8

100.0

7

87.5

---

---

1

12.5


האוכלוסייה הערבית לפי מעמדן המוניציפאלי של רשויות מקומיות

סך הכול

1,074,210

100.0

419,097

39.0

564,869

52.6

90,244

8.4

גליל

589,834

100.0

147,193

25.0

402,934

68.3

33,629

5.7

משולש

252,724

100.0

141,349

55.9

105,751

41.8

5,679

2.3

נגב

142,326

100.0

41,321

29.0

56,184

39.5

1,231 (+כ- 50 אלף)

31.5

יישובים מעורבים

89,326

100.0

89,234

99.9

---

---

92

0.1

מקור: עובד מתוך לוח 6 בחלק הכמותי של ספר זה המבוסס על נתוני למ"ס, 2005.



הרשויות המקומיות הערביות העצמאיות המוכרות מורכבות משלשה סוגים: עיריות, מועצות מקומיות ומועצות אזוריות. רוב האוכלוסייה הערבית (כ-72%) גרה ב- 79 רשויות מקומיות ערביות עצמאיות: 12 עיריות, 4 מועצות אזוריות ו-64 מועצות מקומיות. חוץ מנצרת, שמנתה כ-65-אלף נפש בסוף 2007, שאר הרשויות המקומיות הערביות מונות פחות מ- 40 אלף נפש. כיום רוב הרשויות המקומיות הערביות (57 אחוזים) מנוהלות על ידי מועצות מקומיות. עד 1985 היו שתי עיריות ערביות: נצרת ושפרעם וכיום ( 2006) ישנן 12 עיריות , חלקן נוצרו לאחר מיזוג רשויות. 47 אחוזים מסך האוכלוסייה הערבית מתגוררים היום בערים. הניסיון העולמי והישראלי, וגם זו הייתה הציפייה והדרישה של התושבים הגרים ביישובים שמעמדן המוניציפאלי השתנה ממועצה המקומית לעירייה ישופרו השירותים, תעלה רמת ואיכות החיים שלהן ויקבלו יותר תקציבים. אך בחינת והשוואת הנתונים הכספיים והפרופיל הסוציו-כלכלי של הישובים הערבים המנוהלות על ידי העיריות מול עיריות יהודיות וגם מול היישובים הערבים שעדיין מנוהלים על ידי מועצות מקומיות מגלה:

א.העיריות הערביות מאופיינות במצב סוציו-כלכלי נמוך, תלויים במענקי האיזון של משרד הפנים. ההכנסות העצמיות שלהן נמוכות, בכלל זה ההכנסות מארנונה שלא על מגורים. ההוצאות לנפש נמוכה מאוד. בכל חיתוך של נתונים או אמות מידה מוצאים שהם שייכים לקבוצות הרשויות המקומיות החלשות הפריפריאליות.

ב.השוואה בין מאפייני העיריות הערביות מול המועצות המקומיות הערביות מראה כי ההבדלים כמעט ואינם קיימים. נהפוך הוא, בהרבה מקרים נתונים כספיים של חלק מהמועצות המקומיות טובים יותר משל העיריות. דהיינו, שינוי מעמד מוניציפאלי אינו ערובה לשינוי ברמת ואיכות החיים של התושבים בכלל זה הוצאת הרשות המקומית ממצב המשבר, לפחות על פי הניסיון ותמורות העבר מול המגמות הקיימות והצפויות להתפתח בעתיד הקרוב .

ג.מן הראי לציין כי בין העיריות הערביות קיימת שונות מבחינת פוטנציאל היציאה ממצב המשבר, בגלל התנאים והנסיבות המבניות והמנהיגות המקומית שלהן. שונות זו מאפיינת בהבדלים קטנים. כך שאפשרת לחוקרים להתייחס למעמדן של העיריות הערביות
כדומות ונקלעו למשב דומה.


מדיניות מוניציפאלית סקטוריאלית מופעלת כלפי הרשויות המקומיות הערביות הדרוזיות. רשויות מקומיות אלה אף אגדו את עצמן מוניציפאלית בנפרד מועד ראשי הרשויות המקומיות הערביות "ועד ראשי הרשויות הדרוזיות". מצד שני הממשלה קבלה החלטות ייעודיות לתקצוב ומימון פרויקטים ביישובים הדרוזים במטרה לתגמל אותם גם תמורת שירותם למדינה באמצעות הצבא. תגמול זה לא הצליח לצמצם את הפערים התקציביים ולחלץ את הרשויות המקומיות הדרוזיות ממצב המצוקה. מצב השירותים והתשתיות המוניציפאליות ברשויות וביישובים הדרוזים לא שונים בהרבה מאשר הרשויות והיישובים הערבים המוסלמיים והנוצריים (יישובים קטנים, בפריפריה, התפתחו באופן אורגני, סבלו מצמצום מרחב הטריטוריאלי, מנוהלות לפי דפוסים מסורתיים, היקף התקציבים הממשלתיים המועברים אליהן נמוכות) . אפילו בישובים המעורבים, אנו מזהים הבדלים מעטים ברמת הפיתוח בין שכונות דרוזיות לנוצריות ומוסלמיות כגון שפרעם, וזאת למרות המדיניות הסקטוריאלית אתנית שמפעיל השלטון המרכזי כלפי השלטון המקומי הערבי. דהיינו, עומדים ברקע של משבר הרשויות המקומיות תנאים מבניים פוליטיים המשמרים את מצב המשבר, והמפחתים את הסיכוי ליצירת פערים בין קבוצות היישובים הערבים, לעומת הקטנת הפערים המוניציפאליים עם הרשויות המקומיות היהודיות המפותחות.

המועצות האזוריות הערביות כסוג שלישי של שלטון מקומי משרתות כ- 8.4 אחוזים מסך האוכלוסייה הערבית, שונות במאפייניהן הטריטוריאליים מאשר המועצות האזוריות היהודיות שהן מבין הרשויות המקומיות העשירות במדינה. תחום שיפוטן של המועצות האזוריות הערביות כולל לרוב תחום תכנון של היישובים המשרתים אותם. בין היישובים של המועצה האזורית לא קיים רצף טריטוריאלי ואין שטחים המיועדים ליצירת הכנסות ולהגדיל את המשאבים הכלכליים
של הרשות המקומית. השוואה בין מועצה אזורית עמק הירדן לבין מועצה אזורת בסתאן אלמרג
או בין מועצה אזורית אבו-בסמה למועצה אזורית בני שמעון הנמצאים באותו אזור גיאוגרפי מציגה את הפערים הקיימים בין הכנסות והוצאות לנפש (למ"ס, 2005). הקונצפציה הטריטוריאלית והיתרונות לגודל שעמדו בבסיס הקמת המועצות האזוריות היהודיות אינם קיימות בבסיס הקמת המועצות האזוריות הערביות. לכן, המועצות האזוריות הערביות כוללות פחות יישובים, פחות שטח, פחות שטח ייעודי לפעילות כלכלית, העדר רצף טריטוריאלי, קיטוע על ידי מועצות אזורית, עיריות ומועצות מקומיות אחרות. תנאים אלה מובלים באופן ברור למצב מצוקה, לדילמות ניהול ואתגרים לגיבוש פיתוח, כי אינם מקנים את הכלים הבסיסים לתחרות ומימוש יתרונות יחסיים. תנאים אלה מוקנים על ידי החלטות שלטוניות של השלטון המרכזי למועצות האזוריות היהודיות, ולא למועצות המקומיות או העיריות הערביות. הענקת התנאים על ידי המדינה למימוש היתרונות היחסיים של מועצות אזוריות ערביות היה עוזר להיחלץ ממצב המשבר והמצוקה והיה בכך גם תיקון עיוות היסטורי.

אוכלוסייה ערבית נוספת ומהווה כעשירית מסך האוכלוסייה הערבית מנוהלת על ידי רשויות מקומיות עם רוב יהודי בשני מעמדות של שלטון מקומי. הראשון מועצות אזוריות והשני עיריות מעורבות. אוכלוסייה זו שברשויות המקומיות היהודיות אפשר לסכם שהיא סובלת מהפליה כפולה, ברמה המוניציפאלית וברמה הארצית. קבוצה שלישית גרים במועצות אזוריות יהודיות כגון גלבוע, משגב, מטה אשר, עמק יזרעאל, בני שמעון. בני קבוצה זאת חיים ביישובים כפריים קטנים המהווים מעין פרברי מגורים. בכפרים אלה קיימים ועדים מקומיים והם מתנהלים כחלק
מהרשויות המקומיות האזוריות. ניתוח מאפייני היישובים הערביים (מן הקבוצה השלישית) בהשוואה ליישובים יהודיים הנמצאים באותן מועצות אזוריות, מצביע על פערים בתשתיות, בהזדמנויות פיתוח ובחלוקת המשאבים (אבו ריא, 1995). במועצות אזוריות כגון משגב שליש מאוכלוסייתה היא ערבית, גם מועצות אזוריות כגון מטה אשר, הגלבוע, מנשה ובני שמעון הן מועצות אזוריות שבהן קיימים יישובים ערבים לא מעטים. בדיקה מעמיקה של חלוקת ההכנסות והעושר של המועצות האזורית הכספי והטריטוריאלי מצביע על כך שהתועלת השולית של היישוב הערבי בחסות ניהול מוניציפאלי של מועצה אזורית יהודית אינו תורם לשיכוך המשבר השירותים ביישובים הנמצאים במועצות האזוריות. מספיקה גיחה וביקור ביישובים אלה מול ביקור ביישובים יהודים סמוכים השייכים לאותה מועצה אזורית ממחיש את הפערים ברמת ואיכות החיים של שתי האוכלוסיות.


כ-8% האוכלוסייה הערבית גרה בערים מעורבות מסורתיות, כגון תל אביב- יפו, לוד, רמלה, עכו וחיפה. לתושבים הערבים ברשויות מקומיות אלה ייצוג בשלטון המקומי העירוני, אך הם אינם
נהנים מהקצאת משאבים שווה ויחסית לצורכיהם ולחלקם באוכלוסייה. הם חיים בשוליות כלכלית ופוליטית, וכאמור סובלים מכפל אפליה. חלק קטן נוסף מהאוכלוסייה הערבית (כ- 3%) הגרו ליישובים עירוניים יהודיים - נצרת עלית, כרמיאל, נהריה ועוד. המצוקה, הדילמות והאתגרים העומדים בפני האוכלוסייה הערבית בערים המעורבות אינה יורדת מסדר היום הציבורי. מאורעות עכו האחרונים שצצו ביום הכיפורים 2008, מדגימות הבעייתיות והדילמות של אוכלוסייה זו. כך שלמרות מגורי אוכלוסייה זו בערים שחלקן בעלות הכנסות עצמיות גבוהות מארנונה לא למגורים, כגון תל אביב, חיפה, ואחרות הנמצאות במרכז המטרופוליני ובליבת מדינת כגון רמלה ולוד, האוכלוסייה הערבית בערים אלה סובלת מרמת שירותים מוניציפאלית נמוכה. כמובן קיימים פרשנויות שונות למצב מצוקת השירותים המוניציפאליים של האוכלוסייה הערבית בערים המעורבות שאין כוונה לעמוד עליהן כאן ויש להקדיש לכך מאמר נפרד. במאמר זה נציין כי האוכלוסייה הערבית בערים המעורבות גם סובלת ממצוקה ומשבר בדומה לשאר השלטון המקומי הערבי. כאן המקום לציין כי האוכלוסייה הפלסטינית במזרח ירושלים, אינה משתתפת בכללי המשחק הפוליטיים המוניציפאליים כאזרחים, למרות שהם צורכים השירותים המוניציפאליים המועטים הניתנים ומשלמים את החובות המוניציפאליות על פי חוק. אוכלוסייה זו המונה כ-250 אלף, התופסת עצמה כנכבשת ומסרבת להכיר בכיבוש, למרות שהיא מוגדרת מבחינת מדינת ישראל כעיר מעורבת. מצב המשבר המוניציפאלי הפוליטי והלאומי של האוכלוסייה הפלסטינית בירושלים המזרחית מעמיד אותה כקבוצה נפרדת משאר האוכלוסייה הערבית אזרחי מדינת ישראל. מאמר זה אינו עוסק באוכלוסייה זו, אך ראינו צורך לזכור את הייחודיות שלה.


כ- 7% מהאוכלוסייה הערבית עדיין מתגוררים בכפרים שאינם מוכרים כלל מבחינה מוניציפאלית ותכנונית (מרביתם במחוז הדרום). אוכלוסיית הכפרים הבלתי מוכרים סובלת מאפליה של זכות בכתובת וזכות בקבלת שירותים בסיסיים (מים, קורת גג חוקית, דרך, בית ספר ומרפאה קבוצת היישובים הלא מוכרים הינה קבוצה נוספת שלא רק סובלת ממשבר ומצוקה מוניציפאלית, אלא בעיקר מהעדר הכרה מוניציפאלית. אומנם ישובים אלה נמצאים בתחום שיפוטן של מועצות אזוריות או באזורים גליליים,ללא מעמד מוניציפאלי, אך המדינה ומוסדותיה מסרבים להכיר בהן, והם סובלים ממחסור בסיסי של שירותים ותשתיות מוניציפאליות, אף מוסדות המדינה מסרבת להכיר בזכותם הקניינית או חזקתן על הקרקע בה הן יושבים ומתקיימים. מצד שני מענישה אותם על מגוריהן במצב מצוקה בהגדרת בתיהן כלא חוקיים והם נענשים בהריסת מבנים, הטלת קנסות ואיום ממשי על קיומן הפיסי במקום. כאן לא מדובר במשבר מוניציפאלי אלא יותר במצוקה קיומית. הניסיון של יישובים אלה להתארגן בכדי להשיג הכרה דרך האשנב המוניציפאלי היה באמצעות הקמת "המועצה האזורית לכפרים הלא מוכרים בנגב". מועצה זו ביקשה להכיר תכנונית ביישובים ומעמדן המוניציפאלי בדומה למועצות האזוריות היהודיות. אך עדיין מוסדות המדינה אינם מקדמים פתרון מוניציפאלי מקיף עבור אוכלוסייה זו ומסתפקים בפתרונות חלקיים. מן הראוי לציין כי, הייתה הכרה בחלק מהיישובים בנגב ובגליל (כגון יישובי אבו בסמה, עין חוד, דמידה), וחלק אחר נמצא בשלב הכרה תכנונית ומוניציפאלית כגון אבו תלול ואלפורעה בנגב. אך בחינת מצב היישובים שהכירה בהן המדינה מבחינה מוניציפאלית ותכנונית, מצביעה שעדין יישובים אלה
לא יצאו ממצב המשבר והמצוקה המוניציפלית, אם יצאו בכלל ולא יצטרפו לשאר היישובים הערבים המנוהלים על ידי רשויות מקומיות עצמאיות.


סיכום ומסקנות


הדיון במאמר זה מצביע על כך שהמשבר ברשויות המקומיות הערביות הינו עמוק. המאפיינים של האוכלוסייה וכוח העבודה הערבי בנוסף לצורת התפתחות של היישובים הערבים גם מהם מוסיפים ממדים נוספים לדילמות ואתגרים בפני השלטון המקומי הערבי. מאפיינים כגון שיעור כוח העבודה בקרב האוכלוסייה הערבית עומד על 42% לעומת 59% באוכלוסייה היהודית, ממוצע הפריון הגולמי לאישה ערבייה עומד על 4.2 ילדים לעומת 2.2 ילדים לאישה יהודייה (למ"ס ומשרד הפנים, 2008). למאפיינים סוציו- דמוגרפים וכלכלים אלה השלכות ישירות על יכולתה הכלכלית של האוכלוסייה לעמוד בהתחייבותה לרשות המקומית ולקבל הנחות ופטור מתשלום היטלים על פי חוק. גם מבנה דמוגראפי וחברתי זה הגדיל את הדרישה לאספקת שירותי חינוך ורווחה המגדילים את נטל ההוצאות של הרשות המקומית.


הרשויות המקומיות הערביות נמצאות מול דילמות שהם דרושים לנהלם בכדי לצמצם המשבר, חסמים המגברים את מצב המשבר שיש להסיר אותן וגם אתגרים המחייבת את השלטון המקומי להיערך בכדי להתמודד איתן ולעמוד מול משבר זה.
מצב המשבר ברשויות המקומיות הערביות אינו חולף או ארעי, אלא הוא מבני ושגזור במאפיינים המבניים של היישובים הערביים ומבנה הרשות המקומית בהן. המשבר ברשויות המקומיות הערביות היינו מבני וימשיך להתקיים באופק הנראה לעיין, מחייב היערכות התמודדות אתו באופן מערכתי וכולל. כמובן פתרונות טכניים נקודתיים לטיפול במשבר הרשויות המקומיות הערביות היינו חשוב, אך זה לא מספיק, מוסדות המדינה, הרשויות המקומיות הערביות והאזרחים הערבים נדרשים להיערך לטיפול והתמודדות מהותיים עם מצב המשבר של השלטון המקומי הערבי. העדר טיפול שורש והתמודדות עם הגורמים המבניים העומדים בבסיס התהוות המשבר ושמירת קיומו, עלול להגביר את הפערים בין היישובים היהודים והערבים במרחב הפריפריאלי של המדינה, יגבירו את הפערים בין המרכז לפריפריה הגיאוגרפית. אף בטווח של התגברות המשבר והמצוקה של הרשויות המקומיות הערביות, עלול להביא המצב להתעוררות האוכלוסייה הערבית על רקע מצב מצוקה זה וייווצרו עימותים פיסיים אשר גם יובילו להפחתת הפעילות הכלכלית של היישוב ויערערו היציבות בין הערבים ליהודים בישראל.


אי-השוויון והפערים בין השלטון המקומי היהודי לערבי הוא עוד היבט של אי- השוויון המהותי הממוסד בין יהודים לערבים בישראל. אי- שוויון זה מחלחל לכל תחומי החיים האזרחיים והלאומיים של שתי הקהילות והוא אף מוזן על ידי המאבק הלאומי הפלסטיני והערבי. יעד השוויון בין רשויות מקומיות ליהודיות נראה קשה להשגה כל עוד נקודת הזינוק, קצב ההתפתחות, זמינות המשאבים מהשלטון המרכזי והקצאתם פועלים לטובת הרשויות המקומיות היהודיות, במיוחד באזור המרכז. גם הרשויות הערביות אינן מקשה אחת, ומתחילים להיווצר ביניהן שונות והבדלים ברמת הפיתוח ובזמינות המשאבים. סיבת השונות הזאת היא צמיחתה, בחלק מהרשויות המקומיות, של מנהיגות מקומית שהצליחה לחדור למוקדי קבלת ההחלטות ולקבל יותר משאבים, לצמצם את התרבות השלטונית המסורתית ולנצל "חלון הזדמנויות" תודות ליתרונות מיקום. עם זאת, רוב הרשויות המקומיות הערביות עדיין סובלות מאפליה בהקצאת משאבים מהשלטון המרכזי ובפערים בהכנסות העצמיות.




הוסף תגובה הדפס מאמר      שלח לחבר      מאמר מועדף
 
שלח שאלה למומחה   |   שמור כדף הבית   |   הוסף למועדפים   |   תנאי שימוש באתר   |   Powered By Art-Up